Concordia ante el Tribunal: el fallo que obliga a reincorporar un agente municipal y el choque entre la legalidad formal y la legitimidad del acto
La reincorporación de un agente municipal en Concordia ordenada por la justicia reavivó un conflicto que trasciende al individuo: al revocar por decreto el pase a planta permanente de Claudio D’Antonio sin acudir antes a la Justicia, la Municipalidad vulneró el procedimiento que el propio ordenamiento jurídico entrerriano impone. El fallo de la Cámara en lo Contencioso Administrativo N° 2 de Concepción del Uruguay no avaló la conducta del funcionario beneficiado, pero tampoco permitió que el Ejecutivo municipal fuera juez y parte. Ahora la batalla se libra ante el Superior Tribunal de Justicia.
El Decreto 213/2024: qué argumentó la Municipalidad para revocar el pase a planta
El 14 de febrero de 2024, el intendente Francisco Azcué firmó el Decreto 213/2024, publicado en el Boletín Oficial Municipal N° 3358. Con esa norma, la administración entrante dejó sin efecto el Decreto 1279/2023, dictado el 20 de septiembre de 2023 por la gestión saliente, que había incorporado a planta permanente a cuatro agentes con categoría 5 del escalafón municipal a partir del 1° de septiembre de 2023.
Los cuatro afectados por el decreto derogatorio fueron Tadeo Jesús Benítez (legajo 3611), Claudio D’Antonio (legajo 9491), Matías Nicolás Olivares (legajo 3959) y Carlos Sebastián Scevola (legajo 3919).
Los considerandos del decreto: se esgrime un catálogo de irregularidades
La fundamentación del Decreto 213/2024 fue extensa. En sus considerandos, el Ejecutivo municipal sostuvo que las designaciones habían sido precedidas por la incorporación de los agentes como contratados con aportes mediante las Resoluciones N° 7235/2023 y N° 7236/2023, mecanismo que calificó de ‘cuestionable’ y destinado a ‘justificar su posterior pase a planta permanente sin el cumplimiento acabado de la normativa legal’.
La Municipalidad señaló que los cuatro incorporados habían sido funcionarios políticos de la gestión saliente y que continuaron prestando tareas en esa calidad —como funcionarios— hasta el mismo 10 de diciembre de 2023, día en que las nuevas autoridades asumieron el gobierno. Es decir: se los pasó a planta permanente mientras simultáneamente revestían como funcionarios políticos, lo que el decreto consideró una irregularidad palmaria.
Otro argumento central fue la violación de la Ordenanza Municipal N° 32637, cuyo artículo 1° establece la inhabilitación de los funcionarios políticos para ingresar como agentes de planta permanente durante el año inmediato siguiente al cese de su gestión. La norma exceptúa al personal de carrera que hubiere cumplido ocasionalmente la función política, reteniendo ese carácter. Para la Municipalidad, ninguno de los cuatro afectados encuadraba en esa excepción.
La Municipalidad también invocó la Ordenanza N° 36878, que exige para el ingreso a planta permanente la realización de concursos públicos o cerrados, así como una instancia de capacitación previa. En los considerandos se sostuvo que ninguno de los cuatro designados había realizado concurso alguno ni acreditado la capacitación requerida. Adicionalmente se señaló que los cargos no estaban previstos presupuestariamente.
En resumen, el decreto enumeró los siguientes vicios: violación de formas sustanciales, afectación del derecho de igualdad en el acceso a la función pública, vicio en el objeto por apartamiento de normas aplicables, vicio en la causa y la finalidad, vicio de legalidad presupuestaria y vicio en la motivación. Fundó su dictado en el artículo 107, incisos q) y u), de la Ley N° 10027 de Municipalidades de Entre Ríos.
El articulado: lo que el decreto dispuso
El Artículo 1° del Decreto 213/2024 derogó el Decreto N° 1279/2023 y dejó sin efecto las Resoluciones N° 7235/2023 y N° 7236/2023, así como toda otra norma que se le opusiera. El Artículo 2° dispuso dejar sin efecto las designaciones en planta permanente de los cuatro agentes nombrados. El Artículo 3° instruyó girar las actuaciones a la Dirección de Recursos Humanos y a la Contaduría Municipal. El Artículo 4° ordenó la notificación personal a cada uno de los afectados, y la publicación y registro del decreto.
El litigio: D’Antonio lleva el caso a la Cámara
La demanda
Claudio Daniel D’Antonio, patrocinado por el Dr. Walter Noir, promovió demanda contencioso administrativa ante la Cámara N° 2 de Concepción del Uruguay reclamando la nulidad del Decreto 213/2024 y su reincorporación a la grilla de agentes municipales en el cargo y categoría que le habían sido acordados, con pago de los haberes no abonados desde la segregación, intereses y costas.
D’Antonio argumentó que el decreto impugnado era ilegal porque había dispuesto su desvinculación sin seguir el procedimiento estatutario para la remoción del personal de planta permanente. Concretamente, sostuvo que, al invocar razones de ilegitimidad, el Municipio debía haber promovido previamente una acción judicial de lesividad, tal como exige el artículo 17, inciso e, del Código Procesal Administrativo de la Provincia (Ley 7061), y no simplemente dictar un decreto derogatorio en sede administrativa.
Relató que su trayectoria en la Municipalidad se extendía desde el 1° de octubre de 2017, cuando ingresó como contratado sin aportes en el Instituto de Vivienda y Tierras Autárquico Municipal (INVyTAM). Con el tiempo le fueron asignadas funciones en el área Legal y Técnica de la Secretaría de Gobierno y fue objeto de sucesivos nombramientos como coordinador legal, coordinador legal de la Secretaría de Control de Gestión y vicepresidente del INVyTAM. Finalmente, el Decreto 1279/2023 lo incorporó a planta permanente. Incluso la nueva gestión, mediante la Resolución 721/2023 del EDOS del 18 de diciembre de 2023, lo había designado asesor legal, destacando ‘los excelentes antecedentes y actitudes personales de los designados’.
D’Antonio agregó un segundo argumento: la discriminación política, al sostener que su desvinculación respondía a su pertenencia a un partido distinto al del gobierno entrante. Sin embargo, este planteo quedó en segundo plano frente a la cuestión procedimental.
La contestación de demanda
El Dr. Carlos Ignacio Del Valle, en representación de la Municipalidad de Concordia, contestó la demanda solicitando su rechazo con costas. La defensa municipal describió en detalle el historial de D’Antonio, destacando que había ingresado sin concurso y que, durante casi cinco años, sus funciones como contratado habían cesado efectivamente al asumir un cargo político de gestión. Resaltó que, al momento de ser incorporado a planta permanente, D’Antonio seguía ejerciendo funciones como funcionario político, y que no había concursado ni se había capacitado conforme a las exigencias de la Ordenanza N° 36.878.
La defensa municipal sostuvo que el pase a planta permanente padecía de ‘flagrante’ nulidad absoluta y que la administración gozaba de la potestad de revocarlo por sí, citando jurisprudencia de la Corte federal —particularmente el fallo ‘Furlotti’— que reconoce esa prerrogativa al Ejecutivo nacional frente a actos administrativos nulos de nulidad absoluta. También argumentó que los restantes agentes municipales que aguardan un concurso habían visto afectado su derecho a la carrera.
El dictamen del Ministerio Público Fiscal
El Fiscal de Cámara de la jurisdicción, Dr. Alejandro Javier Bonnin, propició hacer lugar a la demanda. Su dictamen giró sobre la irrevocabilidad de los actos administrativos por la propia administración, como garantía de la propiedad y de los derechos adquiridos, y a fin de evitar que la autoridad pública se convierta en juez de sus propios actos.
El fiscal entendió que, si el municipio advertía que el decreto de nombramiento presentaba vicios sustanciales, debía haberlo revocado o sustituido en su propia sede antes de notificarlo al destinatario, o bien acudir a la acción de lesividad prevista en el artículo 17, inciso e, del Código Procesal Administrativo. Señaló que no había dudas de que el acto administrativo cuestionado había creado derechos subjetivos en cabeza del actor que habían ingresado en la esfera de su patrimonio, tornándolo irrevocable en sede administrativa.
Para fundar su posición, el fiscal citó el precedente ‘Michel, Griselda Verónica c/ Municipalidad de Basavilbaso’, resuelto por la misma Cámara en abril de 2024, cuya solución consideró replicable al caso.
El fallo de la Cámara: por qué el fondo no fue analizado
El esquema de la sentencia
Integrada por los vocales Federico José Lacava y María Fernanda Erramuspe —el presidente Mariano Alberto López ejerció el derecho de abstención—, la Cámara en lo Contencioso Administrativo N° 2 estructuró su análisis en torno a una pregunta central: ¿tenía el municipio la potestad de revocar por sí mismo, en sede administrativa, el decreto que había incorporado a D’Antonio a planta permanente?
El tribunal advirtió desde el inicio que la cuestión resultaba compleja, debido a que el ordenamiento municipal de Concordia carece de un régimen sistematizado de extinción de actos administrativos. No obstante, a partir de dispositivos vigentes que ofrecen directrices hermenéuticas, la Cámara concluyó que el municipio demandado no pudo legítimamente revocar el Decreto 1279/2023. Las razones fueron dos.
Primera razón: la técnica extintiva incorrecta
La sentencia señaló que, si los cuestionamientos al acto de nombramiento se circunscribieron a vicios de orden legal —soslayo del mecanismo de ingreso a planta y vulneración de la Ordenanza 32637—, entonces la administración comunal solo podía restar validez al acto mediante sentencia judicial de nulidad, y no ejecutoriando en su propia sede la decisión derogatoria.
La Cámara diferenció el régimen nacional del provincial y municipal. La Ley 19.549 nacional autoriza expresamente al Ejecutivo nacional a revocar por sí y ante sí los actos administrativos nulos de nulidad absoluta. En cambio, en la órbita del municipio de Concordia rige el artículo 60 de la Constitución provincial de Entre Ríos, que establece que solo los jueces pueden invalidar mediante demanda los actos que contravengan la Carta Magna o las leyes. Asimismo, el artículo 17, inciso e, de la Ley 7061 (Código Procesal Administrativo provincial) califica como irrevocables administrativamente los actos declarados lesivos a los intereses públicos por razones de ilegitimidad, haciendo recaer en la justicia contencioso administrativa la competencia para su anulación.
La Cámara sintetizó esta diferencia con claridad: en el plano federal no es que la administración puede revocar sus actos ilegítimos, sino que debe hacerlo, porque una ley se lo impone expresamente. En Concordia, por el contrario, no existe esa norma habilitante. El principio rector es el opuesto: frente a actos irregulares, la administración municipal debe requerir judicialmente su nulidad.
Segunda razón: la estabilidad del acto administrativo
La Cámara también fundamentó su decisión en la estabilidad que había adquirido el Decreto 1279/2023. Citó el artículo 52 de la Ordenanza Municipal 31.641 (de procedimiento administrativo de Concordia), según el cual los asuntos resueltos con carácter definitivo y cuya resolución esté firme no podrán ser removidos en sede administrativa. Esta norma, señaló el tribunal, es transcripción literal del artículo 49 de la Ley Provincial 7060.
Aplicando esos parámetros al caso, la Cámara encontró que el Decreto 1279/2023 había sido notificado a D’Antonio, había generado derechos subjetivos que se estaban cumpliendo al momento de su derogación —prestación efectiva de servicios y percepción del salario—, y había adquirido la calidad de estable e inalterable en sede administrativa.
Conclusión: el decreto es nulo de nulidad absoluta
Con esas bases, el vocal Lacava —a cuyo voto adhirió la vocal Erramuspe— propuso al acuerdo la declaración de nulidad del Decreto 213/2024, con dos consecuencias directas: la reincorporación de D’Antonio a planta permanente con carácter provisorio en el cargo y jerarquía acordados por el Decreto 1279/2023, y la condena al pago de una indemnización equivalente a la totalidad de los salarios dejados de percibir desde la separación ilegítima del cargo hasta el día de la efectiva reincorporación, con intereses a la tasa activa del Banco de la Nación Argentina a treinta días.
La Cámara fue explícita en aclarar que su decisión no implicaba una opinión sobre el fondo: si D’Antonio fue o no correctamente incorporado a planta permanente, si hubo violación de la Ordenanza N° 32.637 o de la N° 36.878, si los vicios denunciados eran reales. Nada de eso fue juzgado. Lo que se declaró nulo fue el procedimiento empleado por el Municipio para hacer valer su cuestionamiento: la revocación unilateral en sede administrativa de un acto que ya había generado derechos adquiridos.
El tribunal dejó expresamente abierta la posibilidad de que el municipio promueva la acción de lesividad ante la justicia para obtener la nulidad judicial del nombramiento. Incluso señaló que la declaración administrativa contenida en el Decreto 213/2024, si bien nula como acto administrativo, podría funcionar como ‘declaración de lesividad’ en sentido amplio y servir de presupuesto para esa eventual demanda judicial. Asimismo, recordó que desde que D’Antonio fue notificado de ese decreto, no podrá alegar el desconocimiento del vicio, de modo que si prosperara la acción de lesividad, los efectos de la sentencia podrían retrotraerse a esa fecha.
Las costas
Las costas del proceso fueron impuestas a la Municipalidad de Concordia como parte vencida, en aplicación del artículo 65 del Código Procesal Civil y Comercial, aplicable por remisión del artículo 88 del Código Procesal Administrativo.
La resolución final de la Cámara
La sentencia fue dictada el 9 de febrero de 2026. Sus cinco puntos resolutivos son:
1. Hacer lugar a la demanda promovida por Claudio Daniel D’Antonio y declarar la nulidad del Decreto 213/2024 DEM.
2. Condenar a la Municipalidad de Concordia a reincorporar a D’Antonio en la planta permanente de personal con carácter provisorio, en el cargo y jerarquía acordados por el Decreto 1279/2023.
3. Condenar a la Municipalidad a abonar, en concepto de indemnización, la totalidad de los salarios dejados de percibir desde la separación ilegítima hasta la efectiva reincorporación, con intereses a la tasa activa del Banco Nación para operaciones de descuento a treinta días.
4. Imponer las costas a la Municipalidad de Concordia como parte vencida.
5. Diferir la regulación de honorarios para la oportunidad en que se apruebe la liquidación final.
La reacción del Municipio: recursos y discrepancias
La Municipalidad de Concordia no acató el fallo. A través de su cuerpo de abogados, recurrió ante el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Entre Ríos, argumentando que la sentencia no se encuentra firme. El Subsecretario de Legal y Técnica, Dr. Ignacio Del Valle, explicó públicamente la posición del Ejecutivo municipal.
“Respetamos el fallo de la Cámara, pero discrepamos respecto a sus conclusiones en cuanto a que no se proceda al análisis de la cuestión de fondo, pues dicho elemento resulta trascendental a fin de entender el proceder del municipio en cuanto a revocar el pase a planta permanente.”
— Dr. Ignacio Del Valle, Subsecretario de Legal y Técnica de la Municipalidad de Concordia
Del Valle fue contundente en señalar que, a criterio del Municipio, el pase a planta permanente fue total y absolutamente ilegal, dado que el beneficiario era funcionario al momento de su incorporación y continuó siéndolo después de que esta se dispusiera, en clara violación de la Ordenanza N° 32.637. Y remarcó que la decisión judicial perjudica a los trabajadores municipales que esperan años para acceder a la planta permanente o para participar de un concurso.
Para ilustrar sus argumentos, Del Valle planteó un escenario hipotético: si el actual intendente Azcué, al finalizar su mandato, pasara a planta permanente a todos sus funcionarios sin concurso y sin respetar la normativa, el criterio judicial que se cuestiona obliga al Municipio a promover una acción de lesividad y aguardar años una decisión definitiva para recién después poder revocar una medida manifiestamente ilegítima.
“Cuando la ilegalidad del acto es tan evidente y tan gravosa, la administración estatal se encuentra ante una disyuntiva: esperar años una decisión judicial o hacer cesar el acto en forma inmediata tal como se ha decidido oportunamente.”
— Dr. Ignacio Del Valle
Por qué el fondo no fue analizado: una cuestión de procedimiento
Una lectura atenta del fallo permite comprender por qué la Cámara se abstuvo de pronunciarse sobre si D’Antonio fue o no legítimamente incorporado a planta permanente. No se trató de una omisión ni de una evasión: fue una decisión deliberada y metodológicamente fundada.
La sentencia lo explica con una metáfora: si la extinción de un acto por razones de ilegitimidad fuera una ‘saga’, la primera parte consistiría en la declaración de lesividad en sede administrativa y la segunda, en la acción de lesividad ante la justicia. El municipio saltó directamente a ejecutar sus conclusiones sin seguir ninguno de esos pasos.
Al declarar nulo el procedimiento empleado, el tribunal dejó intacta la posibilidad —y según el fallo, el derecho— del municipio de acudir a la justicia a través de la acción de lesividad para obtener, ahora sí por vía judicial, la nulidad del nombramiento. Pero esa discusión, advirtió la Cámara con precisión, ‘no se ha discutido en autos’.
Lo decidido, entonces, resolvió estrictamente si el Municipio tenía la potestad de revocar por sí mismo un acto firme que había generado derechos adquiridos. La respuesta fue negativa. El fondo —si el acto original era válido o no— permanece sin respuesta judicial, abierto para un eventual proceso de lesividad.
El conflicto laboral en la Municipalidad: más allá del caso D’Antonio
El caso D’Antonio no es un hecho aislado. La actual gestión municipal desvinculó el 31 de diciembre de 2025 a 142 trabajadores municipales cuyos contratos vencieron sin ser renovados. La Seccional Concordia de la Asociación de Trabajadores del Estado (ATE) anunció en enero de 2026 que iniciaría acciones legales si el municipio no revertía la situación, estimando que los litigios podrían generar un pasivo de aproximadamente 400 millones de pesos para las arcas municipales.
Según ATE, las negociaciones con el Ejecutivo estuvieron estancadas desde el inicio del conflicto. El sindicato sostuvo que el Municipio cerró todas las vías de comunicación, lo que motivó el levantantamiento de la tregua que había declarado voluntariamente la semana anterior. La organización gremial anunció que retomaría el quite de colaboración, las asambleas en los lugares de trabajo y las movilizaciones callejeras.
El escenario político y judicial que enfrenta el Municipio de Concordia es, por lo tanto, múltiple: por un lado, la sentencia que obliga a reincorporar a D’Antonio y que ahora el Superior Tribunal de Justicia deberá revisar; por otro, la amenaza de decenas o centenares de juicios individuales por los 142 trabajadores desvinculados a fin de año. La acumulación de litigios y el costo económico que conllevan representan un escenario de alta conflictividad laboral para la administración Azcué.
En ese marco, la cuestión de fondo que subyace a todos estos conflictos es la misma: la tensión entre la facultad de la administración de ordenar su planta de personal y el derecho de los trabajadores a la estabilidad y al debido proceso cuando ese ordenamiento se pretende hacer de forma unilateral.
